منطقه طلایی مدیریت

ملاحظات نظام بودجه ریزی کل کشور

ملاحظات نظام بودجه ریزی کل کشور

نویسنده :امیر خسروی

مقدمه: كلمه بودجه، ابتدا در زبان عاميانه فرانسويان به شكلbougette   و با تلفظ «بوژت» به معني كيسه، جامه دان و كمربندهايي كه از چرم ساخته شده بودند به كار مي رفت و به ويژه كيسه هاي چرمي و كوچك كه در آن پول نهاده و به كمر مي بستند، اطلاق مي شده است. اين كلمه با كمي تغیيرات به شكل budgetو با تلفظ «باجت» وارد زبان انگليسي شده و به همان معاني در انگلستان رايج بوده است. تاريخ ورود اين كلمه به كشور ما، به بعد از انقلاب مشروطيت ايران برمي گردد.

سیر تکوینی بودجه در ایران:

تاريخ حكايت از آن دارد كه طى دوران مختلف، دولتها تا حدود زيادى تكيه بر كارشناسان بين المللى را مبناى تحولات ساختارى در بودجه قرار داده اند به گونه اى كه طى چند سال اخير نيز دستورات صندوق بين المللى پول، تاثيرات بسيارى در ساختار و نظام بودجه ريزى كشور داشته است. مورگان شوستر آمريكايى اولين كارشناسى بود كه به صورت رسمى و با هدف سامان بخشيدن به وضعيت مالى دولت ايران در سال ۱۲۹۰ شمسى به ايران آمد. اما به دليل تشديد بحرانهاى سياسى و اولتيماتوم دولت روسيه پس از ۸ ماه مجبور به ترك كشور شد. پس از گذشت يك دهه يعنى در سال ۱۳۰۱ دكتر ميليسپو كه او هم اهل آمريكا بود با ماموريتى مشابه شوستر به ايران سفر كرد. وى كه در راس هياتى به ايران آمد، به دنبال يك دوره اقدامات اجرايى بود و قرارداد خدمت و حدود اختيارات وى در سال ۱۳۰۴ به مدت دو سال ديگر تمديد شد. كارشناسان در حوزه بودجه ريزى ورود ميليسپو به ايران را پايان فصل بودجه ريزى سنتى در كشور مى دانند، چرا كه بدين ترتيب درآمدهاى دولت از درآمدهاى كشاورزى و روستايى جدا شد و در حقيقت ساختار بودجه به هم ريخت. به همین علت سالهاى ۱۳۰۴ تا ۱۳۲۰ دوران شكل گيرى نظام تازه اى براى بودجه ريزى ايران به شمار مى رود. در اين دوران نقش درآمدهاى نفتى در بودجه عمومى دولت جدى نبود و بيشتر صرف هزينه هاى نظامى مى شد. نظام بودجه نويسى در سالهاى ۱۳۱۸ و ۱۳۱۹ به تكامل رسيد و اطلاعات بودجه اى دولت در هفتاد ستون عرضه شد. از سال ۱۳۳۲ فصل نوينى در نظام بودجه ريزى آغاز شد. از آن سال كشور با وامها و كمك هاى بلاعوض آمريكا و انگليس مواجه شد و درآمدهاى نفتى نيز نقش مهمى در بودجه پيدا كرد. با افزايش درآمدهاى نفتى و شروع برنامه هاى عمرانى، بودجه اهميت مضاعفى يافت و در سال ۱۳۴۵ پيشنهاد لايحه بودجه از وظايف وزارت دارايى خارج شد و در حوزه مسئوليت نخست وزير درآمد و بدين ترتيب دفتر بودجه در سازمان برنامه تشكيل شد. از سال ۱۳۵۲ تهيه و تنظيم بودجه كل كشور جزو وظايف سازمان برنامه و بودجه و كليه امور مالى و خزانه دارى در وزارت دارايى متمركز شد. همانطور كه گفته شد تحولات نظام بودجه ريزى طى ۱۰۰ سال گذشته همچنان ادامه داشته و به سمت اصلاح اين نظام پيش رفته است؛ تا جايى كه در تبصره ۴۸ قانون بودجه سال ۸۰ نيز دولت ملزم به اصلاح ساختار بودجه شد و سازمان مديريت و برنامه ريزى نيز نحوه طبقه بندى اقلام بودجه اى كشور را در لايحه بودجه سال ۸۱ بر مبناى نظام طبقه بندى آمارهاى مالى دولت(GFS)  تغيير داد. در اين نظام بودجه به دو بخش كلى دريافت ها و پرداخت ها تقسيم مى شود كه دريافت ها شامل درآمدهاى عمومى است و از اين ميان درآمدهاى نفتى جزو واگذارى دارايى هاى سرمايه اى قرار مى گيرد. از سوى ديگر در برابر درآمدهاى عمومى اعتبارات هزينه اى يا هزينه جارى قرار دارد كه اين دو تراز عملياتى بودجه را تشكيل مى دهد. در مقابل؛ تراز سرمايه اى برابر واگذارى دارايى هاى سرمايه اى است كه از تملك دارايى هاى سرمايه اى كم مى شود. نكته حائز اهميت در اين تعريف اين است كه در اين نظام كسرى بودجه تفاوت بين تراز  عملياتى و تراز سرمايه اى بودجه است كه معمولاً از طريق تراز مالى جبران خواهد شد. (www.aftab.ir)

جایگاه و وضعیت کنونی بودجه:

بودجه در اقتصاد های دولتی آئینه تمام نمای فعالیت های دولت اعم از بخش عمومی و شرکتهای دولتی است. از این رو هرگونه تغییر و تحول هر چند جزئی در بودجه تاثیر گسترده ای در متغیرهای کلان اقتصادی از جمله تورم، بیکاری و رشد اقتصادی خواهد داشت. از سوی دیگر بودجه در کشوری چون ایران که اولاً وابسته به درآمد های حاصل از صادرات نفت خام است و از سوی دیگر بخش اعظم اقتصاد منطبق بر اهداف دولتهاست، اگر دولتی به دنبال فقر زدایی است، شاهراه آن بودجه است و اگر دولتی به فکر رفاه و رشد اقتصادی است چاره ای ندارد جزء توجه جدی و عمیق به بودجه. با توجه به این مطالب و در نظرگرفتن دغدغه های اقتصادی دولتها باید گفت بودجه و نظام بودجه ریزی از ارکان اصلی تحقق شعارهای داده شده است. لیکن رشد بودجه ریزی در کشور در سالهای اخیر منجر شده که حجم نقدینگی از حد خطر بگذرد و همچنین انحلال سازمان متولی (مدیریت و برنامه ریزی) از مهمترین تحولاتی بوده که در زمینه بودجه و اقتصاد در سالهای اخیر رخ نموده که نتایج حاصل از آن بصورت شتاب در نرخ تورم ظاهر شده است. جدول زیر با استخراج اطلاعات قوانین بودجه سنوات 79 لغایت 88 (به فاصله دو برنامه پنج ساله توسعه سوم و چهارم) حاصل گردیده است، بخوبی نمایشگر فزونی اعتبارات هزینه ای و سرمایه ای، بالاخص اعتبارات هزینه ای که تاثیر سوء مستقیمی بر متغیرهای کلان اقتصادی دارد، می باشد. البته این درحالیست که صرف نظر از اجرای سیاستهای صرفه جویی، در سالیان اخیر و در راستای اجرای سیاستهای اصل 44 قانون اساسی، بخشی از بنگاههای اقتصادی وابسته به دولت به بخش خصوصی واگذار شده اند و قائدتاً بایستی در قبال کاهش حجم دولت، شاهد تقلیل یا لااقل تثبیت میزان بودجه سنواتی اخیر باشیم، لیکن بدلیل برخی نقاط ضعف ساختاری و شکلی موجود در فرآیند تهیه، تنظیم، تصویب و اجرای بودجه، این مهم تحقق نیافته است.

 

 

(به نقل از قانون بودجه سالهای۷۹-۸۴)                                                     (ارقام به ریال)

مجموع کل اعتبارات هزینه ای و تملک  دارائیهای سرمایه ای به تفکیک سال اعتبار    اعتبارات شرکتهای دولتی و بانکها    اعتبارات عمومی    سال اعتبار

تملک دارائیهای سرمایه ای    هزینه ای    تملک دارائیهای سرمایه ای    هزینه ای   

118.589.728.400.000    5.757.896.800.000    1.496.297.600.000    26.370.276.000.000    84.965.258.000.000    79

149.869.984.396.000    6.826.407.000.000    1.888.634.728.000    36.616.975.500.000    104.537.967.168.000    80

226.462.985.900.000    13.791.985.000.000    2.048.857.000.000    54.987.110.260.000    155.635.033.640.000    81

393.353.855.848.000    20.020.110.500.000    2.377.546.553.000    85.206.269.229.000    285.749.929.566.000    82

438.879.627.846.000    20.818.392.000.000    2.509.262.000.000    99.841.313.647.000    315.710.660.199.000    83

531.015.178.000.000    32.123.213.000.000    3.083.499.000.000    112.979.342.000.000    382.829.124.000.000    84

579.815.960.000.000    41.159.349.000.000    4.170.021.000.000    156.551.377.000.000    377.935.213.000.000    85

610.887.735.000.000    46.134.482.000.000    5.902.079.000.000    175.043.977.000.000    383.807.197.000.000    86

723.347.454.000.000    62.700.238.000.000    6.714.800.000.000    241.407.818.000.000    412.524.598.000.000    87

1.033.872.800.000.000    79.218.507.000.000    7.005.250.000.000    283.953.853.000.00    663.695.190.000.000    88

4.806.095.309.390.000    328.550.580.300.000    37.196.246.881.000    1.272.958.311.636.000    3.167.390.170.573.000    جمع

365.746.827.181.000    4.440.348.482.209.000    جمع  کل

 

راهکارهای پیشنهادی:

رهبری انقلاب به عنوان عالیترین مقام کشور هوشمندانه سال جاری را با توجه به "اهمیت حیاتی و اساسیِ مصرف مدبرانه و عاقلانه منابع كشور"، در همه زمینه ها و امور، سال "اصلاح الگوی مصرف" نامیدند که  پیرو آن در سخنرانی ابتدای سال در صحن حرم رضوی نیز مورد تاکید قرار گرفت. از آنجائیکه اصلاح الگوی مصرف (با تاکید بر حوزه مصرف عمومی که در بودجه سنواتی نمود می یابد) به معنی نهادینه کردن ساختار و روش صحیح استفاده از منابع، درصورت برخورد با علتها (نه معلولها) و پرهیز از اقدامات شعاری، می تواند موجبات افزایش شاخصه های کارائی و بهره وری را در جامعه مصرفی و بعضاً اسرافی مان، فراهم آورده و مالاً رشد اقتصادی، کاهش هزینه‌‌ ها و گسترش عدالت اجتماعی را رقم بزند. لذا به تناسب موضوع، در ادامه این نوشتار، ذکری از چالشها و راهکارهایی که می تواند در اصلاح و بهبود نظام بودجه ریزی و سیاستهای اقتصادی مرتبط با آن نقش موثری ایفا نماید، به شرح ذیل خواهد آمد:

1.      از آنجائيكه اختصاص هدفمند اعتبار به فعاليتهاي هر سازمان مي تواند ضمن شفاف سازي نحوه توزيع منابع، امكان پايش عملياتي و انتظار براي دسترسي به نتايج هزينه ها را فراهم سازد، لذا اصلاح ساختار بودجه نويسي و تنظيم بودجه كل كشور به شكل بودجه عملياتي، بطوریکه مقیاسهای اندازه گیری کار و مبالغ تا سر حد امکان مقرون به صحت پیش بینی گردد، گام موثري در افزايش كارآيي و اثر بخشي اعتبارات خواهد بود.

2.      بمنظور جلوگيري از هدر رفتن منابع، می بایست در هنگام بودجه نويسي به اصل آينده نگري (دیدگاه استراتژیک) در بودجه ریزی دقت بيشتري معطوف و با بهره گیری از تجربيات گذشته، تنظيم و پیش بینی بودجه بصورت دقيقتري صورت پذيرد.

3.      مشكلات بودجه در 4 محور کلی قابل جمع آوری است: ضعف اطلاعاتي، تعدد دستگاههاي اجرايي، تعداد زياد رديفهاي متفرقه و حجم بالاي تبصره ها (بندها) و ابهام در چگونگي و بررسي و تصويب بودجه شركتهاي دولتي. به منظور شفافیت و کارآمدی بودجه كل كشور اقدامات ذیل می تواند موثر باشد: الف- كاهش و مالاً حذف واقعی ردیفهای متفرقه و تبصره ها بالاخص تبصره هایی که دارای بار مالی هستند. ب- تجديد نظر در برنامه هاي دستگاههاي اجرايي و ادغام یا حذف برنامه هاي زائد. ج- حذف درآمدهاي اختصاصي و به تبع آن اعتبارات اختصاصي و اضافه كردن آن به درآمد عمومي و اعتبارات برنامه هاي دستگاهها. د- عزم جدی و مستمر دولت در کاهش حجم مداخلات و تصدیگری در اقتصاد از طریق واگذاری قطعی شرکتهای دولتی و کاهش یا حذف بودجه آنان. هـ) آموزش متصدیان تهیه و تنظیم لایحه بودجه و آشنایی و بهره گیری از تجارب سایر کشورها.

4.      بمنظور شفاف سازي عملكرد مالي دولت در ثبت و نگهداری حسابهای مدیریت مالی کشور نیز می توان همپای تغيير نظام  بودجه نويسي، از برنامه ای به عملیاتی، سيستم حسابداري نيز از نقدي تعديل شده به نيمه تعهدي در كوتاه مدت و تعهدي در بلند مدت (حداقل در مورد اعتبارات تملک دارائیهای سرمایه ای) تبديل شود. برای اجرای موفقیت آمیز این کار باید بسترهای نهادی و سازوکارهای لازم را فراهم آورد. اصلاح قانون محاسبات عمومی و نیز قوانین مالی کشور از جمله این بسترهاست.

5.      بمنظور قانونمند كردن دستگاههاي اجرائي و نظارت کاملتر مراجع نظارتی، تصويب آئين نامه مادة (96) قانون محاسبات عمومي (كه از سال 1366 تاكنون معطل مانده است) و انجام تکالیف مندرج در این ماده (که راهگشای برخی از مشکلات است) ضروري است.

6.       محدوديت منابع اعتباري و عدم تخصيص بهينة منابع محدود در خصوص اجرای طرحهای عمرانی موجب گرديده است كه: 1- تعداد طرحها و پروژه هاي نيمه تمام افزايش يابد. 2- زمان اجراي طرحها طولاني تر شود. 3- قيمت تمام شده طرحها افزايش يابد.

با عنایت به موارد فوق پیشنهاد می شود اقدامات ذیل (با توجه به مفاد ماده 61 قانون برنامه پنج ساله سوم توسعه) در سالهای برنامه پنجم توسعه (که در آستانه ورود به آن هستیم) ملحوظ نظر قرار گیرد: 1- مبادله موافقتنامه طرحهاي عمراني انتفاعي وغيرانتفاعي صرفاً پس از طي مراحل زير مجاز باشد: الف) انجام مطالعات مبني بر وجود توجيه فني، اقتصادي، اجتماعي و زيست محيطي. ب) انجام مطالعات طراحي تفصيلي. ج) حصول اطمينان از وجود اعتباركافي و يا تامين منابع 2- دستگاههاي اجرائي موظف باشند طرحهاي عمراني دردست اجراي خود را به منظور ساده سازي و ارزان سازي (با اعمال مهندسي ارزش) ضمن رعايت استانداردهاي فني مورد بازنگري قراردهند. 3- معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری موظف باشد تا با همكاري دستگاههاي اجرائي طرحها و پروژه هاي عمراني دردست اجراء را که بدلیل کمبود اعتبار معطل مانده اند، براي تخصيص اعتبار و تعيين زمان خاتمه با توجه به ميزان پيشرفت كار، به منظور صرفه جوئي و تسريع در اجراء، اولويت بندي نماید.

7.    رویکردهای بودجه سنواتی بایستی متناسب و در راستای اهداف مقرر در برنامه های پنج ساله بوده تا موجب شناسایی به موقع انحرافات شده و نهایتاً منجر به رفع آن گردد. لیکن متاسفانه بدلیل عدم وجود این ارتباط، نه تنها میزان دقیق بودجه تخصیص یافته به احکام مالی برنامه های توسعه ای مشخص نبوده بلکه بدلیل همین مشکل ساختاری میزان هزینه کرد و عملکرد هریک از مواد قوانین برنامه های مزبور که بار مالی داشته نیز در گزارشات تفریغ بودجه دیوان محاسبات (بعنوان مرجع رسیدگی به بودجه و عملکرد مالی دولت) منعکس نمی باشد. فلذا ملاک و معیاری برای سنجش عملکرد دستگاههای اجرائی در تحقق اهداف برنامه های پیش گفته موجود نیست. فلذا می بایست در چارچوب ضوابط، دستگاهی متولی بررسی کمی و کیفی و نیز چگونگی ارتباط بودجه های مصوب سنواتی با برنامه های پنج ساله توسعه ای باشد.

8.    نقل و انتقال وجوه دولتی بین عاملین ذیحساب یا بصورت توزیع اعتبار گسترده بین ذیحسابان دستگاههای اجرائی، مسئولیت پاسخگویی و شفافیت صورتحسابهای مالی را مخدوش می کند که لازم است نسبت به تعیین الزامات قانونی حذفی یا محدود کننده برای آن تدابیری اندیشیده شود.

9.    نبود نظارت كافي و جدي از سوي نهادهايي كه وظيفه نظارت بر عملكرد دولتها را در مورد برنامه ها و اسناد بالادستي (همچون سند چشم انداز و سیاستهای کلی برنامه های توسعه پنج ساله و اصل 44 قانون اساسی) برعهده دارند باعث شده كه مجريان با تفسير به راي احكام مندرج در برنامه ها، سياستهاي خود را در طول دوران مسئوليت دنبال كنند و ناگفته پیداست كه اين رويه پياده نشدن احكام مصوب برنامه های پنج ساله توسعه را به دنبال داشته و دارد.

10.  بودجه جاری دولت باید متعادل بوده ولی بودجه سرمایه ای دولت می تواند بر اساس شرایط اقتصادی بصورت تعادل اقتصادی و بلند مدت تنظیم شود. فلذا بطور مثال دوسالانه شدن بودجه، به ویژه در مورد بودجه عمرانی مفید است، چرا که این اقدام به فرآیند تصمیم گیری و اجرا کمک نموده و تصویر بلند مدت تری را در اختیار نمایندگان و منابع و زمان مصرف بیشتر اعتبار تخصیصی را به دستگاه های  اجرایی می دهد.

11.  جمع آوري نقدينگي از دست مردم گرچه ضد تورم است ولي ركود را افزايش مي دهد و از سوي ديگر افزايش بودجه عمومي به معناي افزايش مصرف بخش دولتي و هزينه كردن بيش از درآمد است و تاثير تورمي آشكاري دارد که لااقل در هشت سال اخیر شاهد این افزایش بوده ایم (به استناد ارقام مندرج در جدول صفحات قبل) حتي از نظر رواني افزايش چند درصدی هزينه هاي دولت اعم از جاري و عمراني انتظارات تورمي را افزايش مي دهد و مردم پيشاپيش به استقبال تورم مي روند. نتيجه سياست فوق، استمرار ركود تورمي است. اين سياست ضد توليد، ضد اشتغال و محدود كننده سرمايه گذاري بخش خصوصي و موجب دست يافتن صاحبان نقدينگي به درآمد بدون دردسر و افزايش شكاف فقر و غنا در جامعه است. فلذا در پیش گرفتن سیاست انقباضی در خصوص بودجه های سنواتی بایستی در عمل تحقق یابد.

12.  سياست صرفه جويي که چند سالی است پیگیری می شود، علیرغم مطلوبیت کلی آن نباید لطمه اي به بودجه طرحهاي عمراني وارد كند. همچنین ابلاغ ديرهنگام بودجه طرحهاي عمراني سبب تاخير در روند اجراي اين طرحها می گردد. اين امر در مناطق سردسير كه محدوديت آب و هوايي در آنها وجود دارد، موجب توقف كامل فعاليت ها خواهد شد.

13.  راه حل برطرف كردن مشكل كسري بودجه تماماً به ساختار بودجه برنمي گردد بلكه بايد اقتصاد پويا و بالنده باشد تا منابع درآمدي دولت از تكيه بر نفت و فروش شركت هاي دولتي به منابع باثبات و پايدار مالياتي وابسته شود. بالاخص وقتي بودجه سالانه با كسري بودجه پنهان يا آشكار بسته    مي شود و عدم تحقق درآمد به كاهش اختصاص اعتبارات عمراني منجر مي شود و به تبع آن تعداد پروژه هاي ناتمام عمراني بيشتر مي گردد.  همچنین علت كسري بودجه اين است كه ساختار بودجه در طرف هاي درآمدي و هزينه اي از يك منطق سازگار در اداره امور مالي كشور تبعيت نمي كند چرا که دولت هزينه ها را با هدف گسترش خدمات رساني وسيع و درآمدها را با هدف حداقل سازي فشار وارده به جامعه تعيين مي كند. لذا بخشي از درآمدها معمولا تحقق نمي يابد و هزينه هاي جاري هر سال از رشد مستمري برخوردار مي شود. براي افزايش منابع درآمدي واقعي دولت، بايد درآمدهاي مالياتي افزايش يابد. البته درصورت كاهش نرخ مالياتي انتظار مي رود در سالهاي آينده پايه هاي مالياتي گسترده شود و نسبت درآمدهاي مالياتي دولت افزايش يابد. بخش ديگر كسري بودجه از محل عدم تحقق صرفه جويي دستگاههای اجرایی بالاخص شركتهاي دولتي بوده و قسمت ديگر ناشي از افزايش هزينه هاي جاري دولت است. اما بطور کلی عدم تحقق درآمدهاي پيش بيني شده در بودجه، مشكلات مربوط به واگذاري شركت هاي دولتي و نگاه بودجه اي به خصوصي سازي از دلايل عمده كسري بودجه كشور محسوب مي شود. در حال حاضر بازار سرمايه كشور با مشكلات عمده اي روبه رو است (رکود و کمبود نقدینگی) كه در اين شرايط، خصوصي سازي به منظور تامين بودجه دولت اين بازار را با مشكلات بيشتري روبه رو خواهد كرد. متاسفانه بخش عظيمي از بودجه كشور توسط شركت هاي دولتي بلعيده مي شود در صورتي كه اکثر اين شركت ها فاقد كارآيي لازم بوده و مبالغی هم به عنوان کمک زیان به آنان پرداخت می شود. اگر اقدام جدي در راستاي كوچك كردن اندازه دولت صورت نگيرد، كسري بودجه ها در سالهاي آتي نيز وجود خواهد داشت. همچنین حساب ذخيره ارزي براي جبران كسري بودجه ايجاد نشده است، لیکن این حساب پيش بيني مناسبي براي مواجه با نوسانات قيمت نفت و جلوگيري از بروز مشكلات در ارتباط با طرح هاي عمراني است. واقعي در نظر گرفتن بودجه ها، قابل وصول بودن درآمدهاي مالياتي و ايجاد ابزارهاي ماليات گیری صحيح از جمله مواردي است كه براي تحقق بودجه بايد در نظر گرفته شود.

14.  در شکل و ساختار کنونی بودجه کشور تفکیک روشنی بین امور حاکمیتی و غیر حاکمیتی وجود ندارد. همچنین شکل کنونی سند بودجه به گونه ای است که مشخص نیست چه اهدافی از تنظیم آن دنبال می شود و اینکه برای رسیدن به اهداف چه میزان بودجه لازم است. برای اصلاح شکل و ساختار سند کنونی لازم است که ساختار نظام اداری کشور اصلاح شود. باور نداشتن دستگاههای اجرایی به اصلاحات و کارشکنی آنها در اجرای اقدامات اصلاحی و تمایل به حفظ وضع موجود و نیز همخوانی اندک اقدامات صورت گرفته با ساختارها و نهادهای کشور از جمله علل ناکامی اقدامات اصلاحی صورت گرفته است.

15.  شفافیت و دقت برآوردهای درآمدی و هزینه ای در لایحه و مالاً در سند بودجه پایین است. تصمیمات احساسی و یکباره دولتها، ناسازگاری بین برنامه های توسعه و بودجه های سنواتی، حاکمیت منافع دستگاهی، خلق درآمدهای صوری برای جبران و توازن هزینه ها و نیز برای      پاسخ گویی به مطالبات افراد و گروه های خاص، بیش برآوردی درآمدها و کم برآوردی هزینه ها، تصمیمات حین اجرای بودجه، ساختار مدیریت دولتی در کشور از جمله علل ناهمخوانی میان اقلام برآوردی و عملکردی درآمدها و هزینه هاست. این شکاف معمولاً ازطریق تقدیم متمم بودجه به مجلس، جابه جایی اعتبارات ردیف های قانون بودجه، تقلیل اعتبارات سرمایه گذاری و نیمه تمام گذاشتن پروژه های عمرانی مدیریت می شود که مجموعاً اثرات نامطلوب اقتصادی و تورمی را به جامعه تحمیل می نماید. همچنین تفکیک نوع هزینه ها و انتساب آنها به نوع درآمدها به شفافیت بیشتر بودجه و عملکرد بهتر دولت کمک خواهد کرد. اما ظاهراً اراده ضعیفی برای اجرای آن وجود دارد و موفقیت آن در عمل بسیار پایین است.

16.  در خصوص تبصره ها (بندهای) قوانین بودجه سنواتی، دو دیدگاه کلی وجود دارد: دیدگاه اول آنها را جزئی از فرآیند بودجه ریزی می داند و وجود حداقلی از آنها را برای هدایت بودجه لازم می شمارد. با این حال، این دیدگاه تبصره ها یا بندهای موجود را بسیار زیاد می داند و از محدود کردن آنها به چند مورد مفید و لازم، دفاع می کند. اما دیدگاه دوم، تبصره ها (بندها) را صرفاً ترفندی برای قانونگذاری آسان و به مثابه گریزگاه هایی برای انجام عملیات دولت و رافع مشکلات دستگاه های اجرایی می داند. از این دیدگاه، تبصره ها روشی برای دور زدن قوانین هستند که یکی از نقاط ضعف لایحه و قوانین بودجه سنواتی بوده و بایستی با اعمال تدابیر کارشناسی از افزایش آنها جلوگیری و حتی الامکان موارد آن را به دیدگاه نخست نزدیک نمود.

17.  تسهیلات تکلیفی، ابزاری پرهزینه و ناکارآمد است و در راستای افزایش توان تولیدی جامعه نیست. برعکس، اوراق مشارکت در عین حال که نقدینگی را کاهش می دهد، منابعی را نیز برای دولت ایجاد می کند. استفاده از این ابزار بر تسهیلات تکلیفی ارجحیت دارد. استفاده از تسهیلات تکلیفی موجب شده است تا اولویتهای بانکی در سند بودجه تعیین و در نتیجه عملکرد ضعیفی بر بانک ها تحمیل شود.

18.  زمانی گفته می شود کسری بودجه وجود دارد که از همان ابتدای سال پیش بینی هزینه ها از   پیش بینی درآمدها پیشی بگیرد. کسری بودجه صوری از شکاف حسابداری درآمدها و هزینه ها حاصل میشود.کسری بودجه واقعی یا پنهان نیز ناشی از بیش برآوردی درآمدها یا کم برآوردی هزینه ها در ابتدای سال است.کسری بودجه به خودی خود پدیده بدی نیست، اما اگر پنهان یا غیر شفاف باشد (همچون بودجه سنوات اخیر)، مشکل ساز می شود. فلذا به نظر می رسد راه حل آن برقراری تعادل بودجه طی یک دوره میان مدت، اعمال روشهای بودجه ریزی عملیاتی، حسابداری قیمت تمام شده و... می باشد. همچنین تاکید بر استفاده از مبنای نقدی برای پیش بینی در آمدها و برآورد هزینه ها در تهیه بودجه کل کشور، علاوه بر آنکه موجب ارائه اطلاعات ناکافی ‌در مورد منابع و مصارف دستگاه ها می‌شود، بنا به ویژگی‌ آن موجب اختلال در فرآیند تصمیم گیری و همچنین برنامه ریزی ناصحیح شده است.

19.  تهیه بودجه عملیاتی ممکن و برای پاسخ گویی به نیازهای مالی کشور مفید است، هرچند که انجام این کار دشوار است. داشتن اراده سیاسی، فرهنگ سازی در نظام اداری و در بین مدیران، بازنگری در قوانین استخدامی و مقررات مالی و اداری، استقرار شایسته سالاری، تقویت بخش خصوصی و پیمانی کردن کارهای دولتی از جمله زمینه های مدیریتی و اجرایی تهیه بودجه عملیاتی است.

20.  تهیه گزارش سالیانه آثار اقتصادی، اجتماعی بودجه برای بهبود تصمیمات دولت و مجلس و      برنامه ریزی دقیقتر دولت لازم است. همچنین به نمایندگان کمک می کند تا به هنگام بررسی و تصویب لایحه بودجه بهتر تصمیم بگیرند.

21.  بودجه های سنواتی چندان مفید و ملزم به این نیستند که در طی یک دوره پنج ساله، اهداف برنامه توسعه را محقق سازند. بعضاً اهدافی در بودجه دنبال می شود که با اهداف برنامه همخوان نیست. دقت پایین پیش بینی های برنامه، ناهمخوانی تقویم سیاسی و برنامه ریزی، ضعف توان کارشناسی در برآورد دقیق درآمدها و هزینه ها و نیز ضعف ضمانت اجرایی ضوابط ناظر بر برنامه های توسعه ای در حوزه قوانین و مقررات و مراجع رسیدگی کننده، از جمله علل ناهمخوانی بودجه و برنامه است.

22.  تصویب قوانین مرتبط با نظام درآمد-هزینه استان و نظارت بر آن بگونه ای که نهادهایی همچون شورای برنامه ریزی و توسعه استان اختیارات لازم (تصمیم گیری برای اعتبارات استانی) را برای ایفای نقش خود بیابند، تلاش برای افزایش درآمد استان از طریق اخذ مجوزهای قانونی و کوشش برای از میان برداشتن موانع خاص درآمدی و تعیین معیار مشخصی برای تفکیک فعالیتهای ملی و استانی بویژه در مورد بودجه عمرانی از جمله اقدامات و گامهای مفید در چارچوب تمرکز زدایی و استانی نمودن بودجه ارزیابی می گردد.

23.  دستگاه های اجرایی هرساله با قوانین و مقررات و آیین نامه های جدید و بعضاً مبهم یا مغایر با سایر ضوابط در بودجه سالیانه مواجه می شوند که در فعالیت های جاری آنها اختلال، سردرگمی، تاخیر در اجرای بودجه را فراهم می کند. ضمن آنکه آئین نامه های مزبور که جوانب اجرایی بودجه را تعیین می نمایند به موقع تهیه و ابلاغ نمی شوند.

24.  موافقت نامه ها نقش موثر و مفیدی در اجرای بودجه دارند. این سند برای نظارت بر حسن اجرای برنامه لازم است و به ارزیابی بهتر نتایج کمک می کند. همچنین دستگاه های اجرایی را در قبال ورودی ها پاسخ گو می سازد و بی انضباطی های مالی را کاهش می دهد. با این حال، گاهی اطلاعاتی در آنها گنجانده می شود که بعضاً غیرکارشناسی و سلیقه ای بوده و محاسبات آن سالانه دستخوش تغییر می گردد که خود نشان از عدم انجام مطالعات اولیه، اندازه گیری صحیح کار و برآورد اعتبار آن می باشد.

25.  در بودجه جاری، برخی از فصول و برنامه ها جا به جا شده و بودجه ای که باید برای مورد خاصی هزینه شود، در بخشی دیگر هزینه می شود. علاوه بر این، از آنجا که نظام بودجه ریزی در ایران با ایرادات ماهوی مواجه است، وزارتخانه ها و شرکت های دولتی با توجه به قدرت چانه زنی شان بودجه دریافت می نمایند که در بیشتر مواقع بودجه ای که به آنها تعلق می گیرد، بیش از میزان مورد احتیاجشان است. این امر موجب شده تا بخش عمده بودجه در فصل پایانی سال هزینه شود تا مازاد بودجه برگشت داده نشود و بودجه گرفته شده هزینه شود. این مسئله غیر از اینکه باعث حیف و میل شدن منابع کشور می شود، موجب شکل گیری موجی از تقاضا در پایان سال می گردد که به افزایش قیمت ها در پایان سال دامن می زند. در بخش هزینه های عمرانی نیز بسیاری از طرح ها و پروژه ها با مشکل عدم پرداخت به موقع اعتبارات مواجه هستند (بدلیل عدم تناسب میان زمان وصول درآمدها و اجرای هزینه ها، بهینه نبودن نظام تخصیص اعتبار و چنبره بوروکراسی اداری و اعمال سلیقه در خصوص نحوه توزیع اعتبار میان واحدها یا پروژه های ذیربط توسط مدیران) که این امر مشکلات زیادی را برای ادامه انجام پروژه یا طرح به وجود آورده است. چنانچه اعتبارات به موقع پرداخت نشوند، فرایند احداث یا بازسازی زیرساخت ها با مشکل مواجه شده و طرح با تاخیر زیاد به بهره برداری می رسد که این موجب می شود زیر ساخت های اقتصاد کشور که پیش زمینه رشد پایدار کشور هستند، با تاخیر فراهم گردند.

26.  نبود سامانه های اطلاعاتی مناسب و یکپارچه تحقق اهداف برنامه ای را با چالش روبرو ساخته، موجب تضییع و هدر رفتن بیت المال شده و امکان ایجاد ساز و کار باز خوردی جهت تصحیح اشتباهات، تهیه برنامه های مناسب و ارزیابی عملکرد دقیق و متقن را ناممکن نموده است.

27.  ناکارآمدی بودجه موجب دست نیافتن به اهدف مقرر توسط قانونگذار خواهد شد. ناکارآمدی که ناشی از نبود ارتباط منطقی و منسجم بین بودجه و اهداف و سیاست ها و همچنین کافی نبودن منابع برای فعالیت ‌ها است، نشان متناسب نبودن فعالیت ها با اهداف و سیاست ها دارد این درحالیستکه سعی می‌شود بودجه با اتکا کمتر به ذخایر زیر زمینی و بالاخص نفت و گاز تنظیم شود، اما عملاً مشاهده می‌شود منابع مالی از محل فروش نفت و گاز تامین شده و بدتر از آن صرف   هزینه های جاری دولت می گردد که خود یکی از عوامل رشد نقدینگی و تورم افسارگسیخته است.

28.  آنچه در کشور ما مورد توجه، نظارت و کنترل قرار می‌گیرد، داده های وارد شده به سامانه اقتصادی (همچون قانون بودجه سنواتی) است. تغییر رویکرد بودجه نویسی و توجه به ستاد ‌ها و پیامدها (همچون گزارشهای تحلیل اقتصادی مراجع علمی-پژوهشی یا گزارش تفریغ بودجه) موجب خواهد شد بودجه به عنوان ابزاری برای برنامه ریزی مفیدتر مورد استفاده قرار گیرد. بعنوان مثال: پیامدهای اقتصادی را می توان شامل: نرخ تورم، اشتغال، نقدینگی، سرمایه گذاری، تراز بازرگانی و یا تبعات اجتماعی را شامل: درصد یا میزان فقر، بهداشت، تحصیلات، مهاجرت و... برشمرد.

29.  مشکل ابهام، عدم صراحت و شفاف سازی در بودجه کل کشور یکی از مسائلی می‌باشد که از طرفی کارآمدی نظام بودجه ریزی را با مشکل روبرو ساخته و از طرف دیگر موجب بروز مانع و محدودیتی در انجام فعالیت های دستگاه های اجرایی می شود. وجود تبصره های متعدد بر ماده واحد قانون بودجه، پیش بینی مبالغ معتنابهی از اعتبارات در قالب ردیف های متفرقه، تاکید بر ارائه بودجه متوازن و احتساب منابع استقراضی برای پوشش کسری بودجه از جمله مواردی می‌باشد که بر این مشکل دامن زده و موجب حاد شدن آن می‌شود.

30.  تشکیلات اداری و سازمانی دولت (بوروکراسی) نیز یکی از عوامل هدررفت و توزیع و مصرف نامناسب بودجه در جهت عدم وصول به اهداف آن می باشد که برخی از معایب آن عبارتند از:

الف)گسترش بی رویه تشکیلات دولت و بزرگی خارج از اندازه ساختار اجرایی و نظام اداری و منابع انسانی ناشی از درگیری نامحدود دولت در اداره امور جامعه، به ویژه در بخش تصدی ها، بنیادی ترین و عمده ترین ویژگی و نقص ساختاری نظام اداری و به تبع آن مالی دولت است.

ب) عدم تغییر و تحولات ماهوی و بنیادین در الگوهای سازماندهی و طراحی ساختارهای سازمانی و قالبهای حقوقی و تفکیک های متداول برای سازماندهی وظایف دولت همپای گذر زمان در شئون مختلف علمی و حرفه ای و پارادایم ها و الگوهای فکری و ذهنی جدید در نظام مدیریت و اداره امور سازمانهای دولتی.

ج) عدم استواری ساختارهای تشکیلاتی در نظام اداری و ساختار کلان تشکیلات دولت بر یک بنیاد و پایه فکری منسجم، از دیگر نقایص قابل ذکر است. بی ثباتی مقامات اداری به ویژه در سطح مدیران ارشد بر این وضعیت موثر واقع شده و زمینه ساز بی ثباتی های ساختاری است.

د) ناهماهنگی و گسیختگی در تشکیلات اداری و اجرایی که طیفی از عدم کفایت چارچوب و ساز و کارهای هماهنگی (شبیه شوراهای هماهنگی، معاونت هماهنگی در دستگاه ها، دفتر هماهنگی و ...) تا مخدوش شدن وظایف و صلاحیت ها و مسئولیت ها، در نتیجه ازدیاد و ازدحام مراجع و افراد هماهنگ کننده به اشکالی مختلفی همچون موازی کاری را شامل می شود.

هـ) نااستواری ساخت تشکیلاتی و نظام طراحی، عدم تاسیس و استقرار واحدهای اداری و اجرایی دولت بر پایه واحد آماری مشخص و پراکندگی تشکیلات اداری بدون توجه به مراکز استقرار جمعیت، پراکندگی نیازها، شرایط اقتصادی و اجتماعی مناطق کشور، شاخصها و معیارهای منطقی و دقیقاً تعریف شده، عدم استفاده بهینه گزینی های عملی و تجربی و تبعیت محض تقسیمات اداری و سازمانی از تقسیمات کشوری و همچنین تاسیس و استقرار واحدهای اداری و سازمانی بر اساس خواست ها و فشارهای سیاسی و عملی، نارسایی و نقیصه جدی و عامل مهم گسترش بی رویه و رشد ناهنجار بوروکراسی دولتی است. رشدی که هم تناسب را از ساختار اداری سلب می کند و هم به اتلاف و صرف غیر اقتصادی و غیرمنطقی منابع دامن می زند.

در پایان یادآور می گردد که در سایه وجود منابع اقتصادی، سه رکن اقتصاد یعنی تولید، توزیع و مصرف حیات یافته و در صورت وجود مدیریت صحیح و ضوابط کارا با ضمانت اجراء از طریق نظارت در ابعاد رسمی یا غیر رسمی آن، در یک نظام اقتصاد عمومی (دولت)، می تواند دوام و پایداری خود را حفظ نماید. بنابراین ارکان نظام عمومی کشور اعم از اجرائی، تقنینی و نظارتی (قضائی) هر یک می توانند به فراخور اختیارات و وظایف قانونی خود نقش و سهمی بسزا در اصلاح الگوی عمومی مصرف داشته باشند، لیکن قوه مجریه بلحاظ بعد اجرایی، نقش محوری و حجم کلان خویش، مصرف بخش اعظم بودجه کل کشور را بر عهده دارد که در صورت عدم توجه جدی به اصلاح ساختار بودجه ریزی و به تبع آن مصرف مدبرانه و عاقلانه منابع کشور (به تعبیر مقام معظم رهبری) مشکلات و موانع بسیاری را در ابعاد مختلف اقتصادی، اجتماعی، سیاسی، فرهنگی و ... پدید می آورد.

منبع : آفتاب

• < قبلی
• بعدی >