منطقه طلایی مدیریت

آب به بودجه بسته‌اند

مشاور مرکز پژوهشهای مجلس در گفت‌وگو با «اعتماد» تشریح کرد

آب به بودجه بسته‌اند

دقیقا هفت روز از ارائه نخستین بودجه روحانی به مجلس می‌گذرد که در همین یک هفته کلی هیاهو و سر و صدا به پا کرد. نمایندگان استعفا دادند یا تهدید به استعفا کردند؛ هر چند استعفای آنها توسط هیات رییسه مجلس رد شد، اما در کل با وجود اینکه به نظر می‌رسید لایحه بودجه 93، با کمترین دغدغه‌ها و گلایه‌ها روبه‌رو شود، به پر سر و صداترین بودجه‌ها بدل شد.

در حال حاضر منتقدان بودجه 93 به لحاظ فنی ایراداتی را به بودجه وارد می‌کنند که البته در برخی موارد، این ایرادات کم و بیش وارد است. برخی از آنها معتقدند که احتمال تغییرات گسترده در لایحه بودجه وجود دارد و از عجله و شتاب در تنظیم لایحه بودجه می‌گویند. در عین حال، نمایندگان مجلس عنوان می‌کنند که ممکن است در آینده دولت نسبت به برخی تغییرات احتمالی در لایحه بودجه سال 93 انتقاداتی داشته باشد، اما اگر بودجه با سلیقه و ذایقه مجلس همراه نباشد ناهماهنگی‌هایی ایجاد خواهد شد. در همین راستا، در میان تمام هیاهوهای انتقادات به لایحه بودجه، به سراغ بیژن رحیمی‌دانش، مشاور مرکز پژوهشهای مجلس و مدیرکل اسبق دفتر شورای اقتصاد رفتیم و وی در گفت‌وگو با «اعتماد» از نقطه پرابهام لایحه بودجه 93 گفت.

دولت در لایحه فروش روزانه یک میلیون و 300 هزار بشکه نفت را در نظر گرفته است که درآمدی در حدود 80 هزار میلیارد تومان برای دولت عایدی دارد؛ اما سوال اصلی اینجاست که چه تضمینی وجود دارد که روزانه یک میلیون و 300 هزار بشکه نفت به فروش برسد و تمام درآمد حاصل از آن به داخل کشور وارد شود

ما که سال‌ها کار بودجه‌نویسی کرده‌ایم، لغات برایمان معانی مختلفی دارد. به همین دلیل فردی که می‌گوید بودجه کسری دارد، باید بداند چه می‌گوید و به کلی‌گویی نپردازد. ما که نمی‌خواهیم بحث سیاسی بکنیم. یک‌بار از من سوال کردند که بودجه کسری دارد، گفتم نمی‌تواند بودجه کسری داشته باشد

بهتر است سوال را از بودجه‌ریزی و بودجه‌نویسی در کشورهای دیگر دنیا شروع کنیم. در ایران بودجه را دولت تدوین و مجلس آن را بررسی، تصویب و نظارت می‌کند. در دنیا این روند چگونه است و از تجربه کشورهای مختلف راجع به بودجه‌نویسی بگویید. همچنین بحث نظارتی بودجه در دنیا چگونه است؟

در دنیا کشورها طبقه‌بندی‌های مختلفی دارند و با روش‌های مختلفی در رابطه با بودجه عمل می‌کنند. بعضی از کشورها بودجه را اصلا قانون نمی‌دانند بلکه می‌گویند بودجه اجازه است. آنها تقریبا پر بیراه نمی‌گویند، چون قانون باید مشخصاتی داشته باشد. یعنی اگر قانون اجرا نشود، جریمه‌یی باید قایل شد. ما در لایحه بودجه پیشنهاد درآمد مالیاتی 66 هزار میلیارد تومان را پیش‌بینی کرده‌ایم اما در عمل ممکن است چنین سودی عاید شرکت‌های دولتی و غیردولتی نشود که بابت آنها مالیات بگیریم. از سوی دیگر، یک‌هزار و 982 میلیارد تومان درآمد حاصل از جرایم و خسارات پیش‌بینی شده است. حالا این سوال مطرح است که اگر مردم تا این حد تخلف نداشته باشند و قانون را اجرا کنند، چه‌کار باید کنیم؟!

می‌توانید مثالی بزنید از کشورهایی که بودجه آنها قانون نیست؟

دقیق به خاطر ندارم. اما در کل در تمام دنیا این‌گونه است که بودجه را دولت تدوین می‌کند و بودجه رای اعتماد برای دولت تلقی می‌شود. اما اینکه مجلس چه چیزی را باید تصویب ‌کند و تا کجا می‌تواند وارد شود، خط رابطه یا تعامل بین قوه‌مجریه و قوه‌مقننه است. اما در کل مساله ما این نیست که دولت لایحه تدوین و مجلس تصویب می‌کند، مشکل ما این است که مجلس به عنوان قوه‌مقننه چه چیزی باید تصویب کند.

و اینکه مجلس چقدر می‌تواند در بودجه دست ببرد.

بله، ما باید ببینیم حق قوه‌مقننه چیست و چه چیزی را باید تصویب کند. ما دو مرحله در رابطه با این قضیه کار کردیم. یک مرحله در دهه 60 و در زمان آقای روغنی‌زنجانی بود. در آن زمان گروهی مسوول بررسی کار شد و تیم بسیار قوی‌ای بودند. مسوول این گروه هم آقای سید علی‌اکبر شبیری‌نژاد بود که متاسفانه سه سال پیش فوت کردند. من از شاگردان ایشان هستم. چهار سال در آن دوره کار شد. بعد از آن، بنا به دلایلی کار تعطیل شد و سپس در مرکز پژوهشهای مجلس دکتر توکلی این کار را تحویل گرفت. آنجا یک بحثی مطرح شد که در نظام جمهوری اسلامی حقوق قوه مقننه در رابطه با بودجه چیست. آیا این است که بگوید یک پروژه اجرا شود یا نشود؟ یا به یک دستگاه پول بدهیم یا ندهیم؟ نهایت امر منجر شد به یکسری نظریه‌ها و اینکه قانون برنامه و بودجه نوشته شود. در قانون برنامه و بودجه همه وظایف و اختیارات قوای مختلف آمده است و اینکه چگونه می‌شود روی عملکرد دولت نظارت داشت.

در حال حاضر نمایندگان مجلس از قیمت دلار و نفت در بودجه صحبت می‌کنند تا پروژه xدر یک نقطه دور افتاده. اما به اصل قضیه کاری ندارند. به اعتقاد من مجلس نباید در بخش تفصیلی بودجه وارد شود، چون این بخش تکنیکی بودجه است ولی در کلان قضیه در بحث مالیات و نفت مجلس می‌تواند ورود کند یا حداکثر راهبردها را بگوید.

در دنیا نظارت قوه‌های سه‌گانه سر جای خود است ولی نظارت‌ها با یکدیگر تفاوت دارد. الان در کشور ما خیلی وقت‌ها شاهد این هستیم که قوه‌های مختلف سر مسائل هیچ و پوچ به پر و پاچه هم می‌پیچند. دیوان محاسبات به طور ویژه در بودجه وارد می‌شود؛ به حدی که این سند مهم است. ولی بحثی که مطرح است، این است که آیا به هدف رسیدیم یا نرسیدیم؟!

با توجه به این صحبت‌های شما، استعفای برخی نمایندگان مجلس چه معنایی می‌تواند داشته باشد؟ آیا این استعفا به لحاظ فنی وارد است؟

این یک حرکت سیاسی است و البته من نظری روی استعفا ندارم. این استعفا به هیچ دردی نمی‌خورد. آنها علامت خوبی داده‌اند، اما این علامت خوب را امروز نباید بدهند. اگر نماینده‌یی در استان خود مشکل دارد، آیا با استعفا مشکل حل می‌شود؟ استعفا فقط علامت خوبی است اما نتیجه‌یی نمی‌دهد.

نمایندگان استانی مثل خوزستان معتقدند که بودجه‌شان 70 درصد کاهش یافته است و بودجه استان‌های محروم به حساب استان‌های برخوردار ریخته شد.

برای اینکه بودجه مناطق محروم را افزایش دهیم، باید طرح داشته باشیم. آیا آنها طرح و برنامه دارند. البته در مناطق محروم بهتر است ما اجازه فعالیت به بخش خصوصی دهیم و در این حوزه بخش خصوصی را تشویق کنیم.

قهر کردن همیشه علامت خوبی است، اما نتیجه مثبتی ندارد. ما می‌توانیم استعفا ندهیم، اما اگر شده، تا حدی تغییر ایجاد کنیم. حالا شاید بد نباشد یک نکته‌یی را بگویم. تمام زوری که همه می‌زنند، سر جدول عمومی بودجه است. اما جدول بودجه شرکت‌های دولتی را نگاه کنید، این شرکت‌ها با وجود همه واگذاری‌ها، دولت در سال آینده می‌خواهد 37 هزار میلیارد تومان سرمایه‌گذاری کند، اصلا مجلس دخالتی در این بخش نمی‌کند و کاری ندارد؛ در حالی که باید ورود بیشتری در این بخش داشته باشد. سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی فقط بحث بودجه نیست.

با این اوصاف، با توجه به سقف 195 هزار میلیارد تومانی بودجه، عده‌یی معتقدند که بودجه 93 انقباضی است. شما چه نظری در این رابطه دارید؟

در اینجا باید این توضیح را اضافه کنم که بودجه عمومی دولت در سال 92، 210 هزار میلیارد تومان بود، اما دولت در اصلاحیه لایحه بودجه پیشنهاد کاهش بودجه عمومی تا سقف 150 هزار میلیارد تومان را داد، اما مجلس رقم 177 هزار میلیارد تومان را تصویب کرد. به نظر من دولت هم در بخش هزینه‌ها و هم در بخش درآمدها خوش‌بینانه لایحه را تدوین کرده و معتقدم هرچه سریع‌تر باید اصلاح جدی در این باره صورت گیرد. دولت در حالی 195 هزار میلیارد تومان را به عنوان سقف بودجه در نظر گرفته که به نظر من 170 هزار میلیارد تومان منطقی‌تر است. با این حال، به طور کلی بودجه عمومی به ویژه درآمدهای مالیاتی خوشبینانه است که البته دولت‌ها معمولا این‌گونه عمل می‌کنند. یعنی دولت‌ها معمولا بیش از آنچه در واقعیت وجود دارد، از مجلس مجوز می‌گیرند.

یعنی شما معتقدید که بودجه انبساطی است؟

خیر، بودجه انبساطی به این معناست که بیش از حد معمول خرج می‌کنم. یعنی درآمد نداریم و خرج می‌کنم. اما این سوال مطرح می‌شود که آیا درآمدها در بودجه معقول است یا خیر؟ ما هر چقدر بتوانیم درآمد تامین کنیم، می‌توانیم در کنار آن هزینه بتراشیم. بودجه ما نه انبساطی است و نه انقباضی. این صحبت‌هایی که می‌کنند، برای چیست؟ این بحث‌های من، بحث‌های کارشناسی برای مردم نیست. مثالی می‌زنم. شما ماهانه 900 هزار تومان درآمد دارید و درآمد خواهر شما که آرایشگر است، در ماه 9 میلیون تومان است. کدام یک درآمد بیشتری دارد؟ نمی‌توانیم دقیق بگوییم. چون خواهر آرایشگر شما ممکن است 9 میلیون تومان از مشتری بگیرد، اما هزینه‌های بیشتری داشته باشد. اما در کل این سوال الان مطرح می‌شود که دولت چرا اینقدر آب می‌بندد در بودجه.

یعنی شما معتقدید که دولت در لایحه بودجه آب بسته است؟

آخر سر چه اتفاقی افتاده که بودجه عمومی 195 هزار میلیارد تومان می‌شود؟! دولت در اصلاحیه بودجه امسال بودجه عمومی را 150 هزار میلیارد تومان پیشنهاد داد. ما باید عملکرد هشت ماهه ابتدای امسال را در نظر بگیریم و ببینیم امسال چقدر مالیات تحقق پیدا کرده است. آخر سر در سال آینده مگر چه اتفاقی قرار است بیفتد که درآمد مالیاتی یک مرتبه 50 درصد افزایش می‌یابد؟

نقطه مبهم بودجه را در کجا می‌بینید؟

به نظر من پیش‌بینی عملکرد دولت تا پایان سال باید مشخص شود. 9 ماه گذشته و سه ماه باقیمانده است. از سوی دیگر، دولت در لایحه فروش روزانه یک میلیون و 300 هزار بشکه نفت را در نظر گرفته است که درآمدی در حدود 80 هزار میلیارد تومان برای دولت عایدی دارد؛ اما سوال اصلی اینجاست که چه تضمینی وجود دارد که روزانه یک میلیون و 300 هزار بشکه نفت به فروش برسد و تمام درآمد حاصل از آن به داخل کشور وارد شود. همه می‌دانند ما در حال حاضر با مشکل عرضه نفت مواجه هستیم و این خوشبینی می‌تواند در نهایت به ضرر ما تمام شود. الان روزانه 800 هزار بشکه نفت صادر می‌شود.

البته آقای زنگنه، وزیر نفت گفته است روی بحث افزایش سطح تولید و درآمد نفت دارد کار می‌کند و وعده افزایش صادرات را داده است.

ما با شایدها نمی‌توانیم اقتصاد را بگردانیم. ما باید با شرایط روز صحبت کنیم. من در رابطه با تحقق درآمدهای نفتی کمی نگران هستم.

در رابطه با بحثی که در زمینه کسری 50 هزار میلیارد تومانی بودجه مطرح می‌شود، چه نظری دارید؟

ما که سال‌ها کار بودجه‌نویسی کرده‌ایم، لغات برایمان معانی مختلفی دارد. به همین دلیل فردی که می‌گوید بودجه کسری دارد، باید بداند چه می‌گوید و به کلی‌گویی نپردازد. ما که نمی‌خواهیم بحث سیاسی بکنیم. یک‌بار از من سوال کردند که بودجه کسری دارد، گفتم نمی‌تواند بودجه کسری داشته باشد.

البته آقای نوبخت اعلام کردند که این 50 هزار میلیاردتومان تراز عملیاتی است و معنای کسری بودجه ندارد.

دقیقا درست است. قدیم‌ها و قبل از اینکه آقای کردبچه سیستم جدید بودجه‌ریزی را عملیاتی کند، من آن زمان در سازمان مدیریت و برنامه بودم. در این تعاریف سیستم بودجه‌بندی تغییر می‌کند. قبلا یک جدول بود که دریافت‌ها و پرداخت مشخص می‌شد و در کنار آن، اگر کسری‌ای وجود داشت، محل تامین کسری هم ذکر می‌شد. جبران کسری بودجه می‌توانست از محل صرفه‌جویی هزینه‌ها و استقراض از بانک مرکزی باشد. اما در حال حاضر در سیستم بودجه‌بندی جدید در سه جدول ترازها دیده می‌شود: تراز عملیاتی، تراز سرمایه‌یی و تراز مالی. در لایحه پیشنهادی دولت به مجلس تراز عملیاتی 50 هزار میلیارد تومان است، تراز عملیاتی 42 هزار میلیارد تومان و تراز مالی 8 هزار میلیارد تومان است. در کنار آن، پیش‌بینی شده است که از‌ واگذاری دارایی‌های سرمایه‌یی، یعنی منابع حاصل از نفت و فرآورده‌های نفتی، منابع حاصل از فروش و واگذاری اموال منقول و غیرمنقول و منابع حاصل از واگذاری طرح تملک دارایی‌های سرمایه‌یی 79 هزار میلیارد تومان پول حاصل شود.

 

یعنی کسانی که می‌گویند کسری بودجه داریم، فقط تراز عملیاتی را می‌بینند؟

بله، قبل از سال 80 در بودجه‌نویسی سعی می‌شد که تراز عملیاتی به دست آید که ما در حال حاضر در جداول بودجه شاهد آن هستیم. در بودجه سال آینده آمده است که درآمدها 92 هزار میلیارد تومان باشد، اما هزینه‌ها 143 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده است، پس در این‌جا 50 هزار میلیارد تومان درآمد با هزینه نمی‌خواند. اما با واگذاری‌ها و تملک دارایی‌های سرمایه‌یی و نیز مالی این 50 هزار میلیارد تومان جبران می‌شود. در اصل یک جوری بالاخره با فروش سهام و اوراق و قرض کردن بدهی‌ها تسویه می‌شود. چاره‌یی نداریم جز اینکه این کارها را انجام دهیم؛ وگرنه باید به سراغ استقراض از بانک مرکزی برویم.

یعنی با این اوصاف، در نهایت باز هم معتقد هستید بودجه دولت کسری ندارد؟

ما باید ببینیم چه چیزی را کسری می‌گوییم؟ اگر من از پول نفت برمی‌دارم یا اوراق می‌فروشم، یعنی کسری دارم؟ مثالی می‌زنم. هزینه یک ماه یک فرد دو میلیون تومان است، اما دستمزد این فرد یک میلیون و 300 هزار تومان است. برای این مابه‌التفاوت 700 هزار تومانی کسری یا فرد می‌رود مسافرکشی یا اینکه از یکی قرض می‌کند یا اگر سکه طلا در خانه دارد،می فروشد. بالاخره به یک نحوی 700 هزار تومان تامین شده است. بنابراین تراز عملیاتی به معنای واقعی تفاوت بین درآمد و هزینه به اضافه تفاوت دریافت و پرداخت است. نهایت امر این است که براساس قانون تراز عملیاتی در طول 5 سال باید صفر شود. اما این اتفاق عملا نیفتاد.

به دلیل هزینه‌های بالای دولت.

دلایل زیادی وجود دارد که چرا می‌شود درآمدها کمتر از هزینه‌ها باشد. مثال‌های مختلفی هم وجود دارد در رابطه با اینکه چه می‌شود یک نفر کم می‌آورد. البته یک زمانی هم وجود دارد که از اول همه معادلات و محاسبات غلط باشد. با این حال، در مجموع قرار بود در برنامه چهارم طی 5 سال تراز عملیاتی صفر شود، اما دیده شد که در 5 سال این اتفاق نیفتاد و باید در 10 سال این اتفاق انجام می‌شد. در برنامه پنجم توسعه مقام معظم رهبری سیاست‌های کلی را ابلاغ کرد که در یکی از بندهای این سیاست آمده است که درآمد نفت و فرآورده‌های نفتی به سمت سرمایه‌گذاری رود تا ، عدم وابستگی هزینه‌ها به درآمدهای نفتی به وجود آید. بنابراین انتظار ما این بود که تراز عملیاتی صفر شود و وابستگی به واگذاری و تملک دارایی‌های سرمایه‌یی و مالی نداشته باشیم. در حال حاضر در سال سوم برنامه پنجم توسعه قرار داریم، اما هنوز نتوانسته‌ایم تراز عملیاتی را نزدیک به صفر کنیم. تازه شما لایحه بودجه سال 93 را با بودجه سال‌های قبل مقایسه کنید. در سال 92 تراز عملیاتی 37 هزار میلیارد تومان بود، اما حالا 50 هزار میلیارد تومان شده است. بنابراین تراز عملیاتی سال به سال نه‌تنها به سمت صفر نمی‌رود، بلکه فاصله بیشتری هم می‌گیرد.

برای صفر کردن تراز عملیاتی چه باید کرد؟

صفر کردن تراز عملیاتی کار بسیار سنگینی است و به راحتی اتفاق نمی‌افتد. می‌شود به کارمندان آموزش و پرورش حقوق نداد؟ پول بنزین نیروی انتظامی را می‌توانیم ندهیم؟ پول غذای سرباز را می‌توانیم ندهیم؟ شما نگاه کنید با این تورم فعلی و تورمی که خودشان می‌گویند در پایان سال آینده به 25 درصد می‌رسد، حقوق را 18 درصد می‌خواهند، افزایش دهند که به نظر من همین سطح افزایش حقوق جرات می‌خواهد. هزینه از جمله بخش‌هایی است که خیلی نمی‌توان در آن صرفه‌جویی داشت و اگر امروز برنامه بگذاریم که بتوانیم هزینه‌ها را کاهش دهیم، سال‌های سال زمان می‌برد. فردی که امروز استخدام می‌شود، حدود 70، 80 سال بار مالی برای دولت دارد. بنابراین باید تکنیک‌هایی به کار ببریم که بتوانیم هزینه‌ها را کاهش دهیم و همه اینها به کوچک‌سازی دولت برمی‌گردد.

با این حال، چه ارزیابی‌ای می‌توان از افزایش تراز عملیاتی داشت. بالاخره اگر درآمدهای پیش‌بینی نشده محقق نشود، به نوعی تراز عملیاتی افزایش می‌یابد.

باید بگویم که تراز عملیاتی از کسری بودجه بسیار بدتر است. اگر در بودجه کسری بیاورید، می‌توانید بگویید مربوط به طرح‌های عمرانی بوده است، ولی در تراز عملیاتی دقیقا نشان می‌دهد که فاصله درآمد و هزینه ربطی به کارهای عمرانی ندارد و اصلا سرمایه‌گذاری صورت نگرفته است. یعنی برای اینکه امورات بگذرد، کسری آورده‌ایم. بنابراین دخل ما و نه پول ما، بیشتر است و کمتر از خرج ما است. همه هم این را می‌دانند.

در عین حال، تصمیماتی که برای اقتصاد کشور امروز می‌گیریم، اثرات خود را سال‌ها می‌گذارد. هزینه‌های یک حکومت ناشی از میزان سرمایه‌گذاری آن هم هست. حالا اگر نتوانیم درآمدها را از جامعه به هر دلیلی بگیریم، به مشکل برمی‌خوریم. در دنیا درآمدهای مالیاتی نسبت به هزینه‌ها اندک نیست، اما در کشور بسیار پایین است. افزایش درآمدهای مالیاتی به این راحتی‌ها اتفاق نمی‌افتد. همین قانون مالیاتی که اخیرا اجرا کردند، چند سال طول می‌کشد تا جان بگیرد و کسانی که فرار مالیاتی دارند، مالیات خود را پرداخت کنند. گرفتن جلوی فرار مالیاتی به این راحتی‌ها اتفاق نمی‌افتد. دولت وقتی اصلاح بودجه را به مجلس ارائه داد، یکی از بالاترین حرف‌هایی که زد و کسی به آن توجه نکرد، 10 درصد صرفه‌جویی در هزینه بود. 10 درصد صرفه‌جویی در هزینه یعنی 128 هزار میلیارد ریال صرفه‌جویی. به خاطر دارم ما صرفه‌جویی در هزینه در حد 3، 4 درصد را به زور تحمل می‌کردیم. این خیلی کار بزرگی است. حالا باید چقدر صرفه‌جویی داشته باشیم تا بشود 50 هزار میلیارد تومان تراز عملیاتی را پوشاند؟! این رقم نسبت به کل هزینه، 30 درصد می‌شود. یعنی ما 30 درصد نسبت به هزینه‌ها کسری داریم؛ ضمن اینکه باید سعی کنیم تمام درآمدها 100 درصد محقق شود. حالا اگر درآمدهای مالیاتی و واگذاری‌ها محقق نشود، باز هم کسری دیگری خواهیم داشت.

• < قبلی
• بعدی >